国际警戒线不是衡量地方债务风险的唯一标准

  • 2022-10-23
  • John Dowson

国际警戒线不是衡量地方债务风险的唯一标准

  据媒体报道,截至2015年末,我国地方政府债务16万亿元,如果以债务率(债务余额/综合财力)衡量地方政府债务水平,2015年地方政府债务率为89.2%,低于国际通行的警戒标准。2016年,经全国批准,新增中央政府债务限额1.4万亿元、地方政府债务限额1.18万亿元。

  且不怀疑16万亿是不是地方债务的真实情况,就算数据完全真实。那么,所谓的低于国际通行警戒标准,是否就真的安全呢?地方债务的风险,是否就已经得到比较好的控制呢?显然,这是一个值得好好研究和分析的问题。

  从风险形成和防范的角度分析,衡量一个地方的债务有没有风险,关键看两个方面,一是偿债动力,二是负债动力。这两个方面,也可以看作是一对互相依存、互相制约的关系。偿债动力强、负债动力弱,风险就小,风险也可控。即便眼前的债务高些,也不会带来太大的风险。反之,如果偿债动力弱、负债动力强,风险就大,风险控制的难度也就会加大。

  而从我国目前地方政府对待债务的态度和认识来看,显然,偿债动力是比不上负债动力的,偿债的意识远跟不上负债的冲动。也就是说,对多数地方来说,尽管债务负担已经非常沉重,但是,负债的冲动一点也没有减弱,仍在想方设法增加债务、扩大负债。除明债之外,暗债也在不断增加。虽然按照政策规定,除通过债务认定已经明确是地方政府债务的部分之外。其他债务、尤其是政府融资平台的债务,都属于企业债务。但是,谁又能否定,这些债务最终不会由政府来买单。特别是平台公司出现风险时,哪个地方的政府会袖手旁观。只要政府会给平台公司买单,平台公司的负债冲动就不会降低,政府的隐性债务就会不断增加。更何况,多数平台公司所承担的仍然是政府工程。

  相反,能够把偿债当作政府责任、积极筹集资金,偿还政府债务的地方,却少得可怜。这一点,从地方债务只增不减中也可见一斑。如果地方政府有偿债的动力,地方债务是应当减少的,至少,不应该继续较大幅度的增加。别看全国批准的2016年地方政府债务限额只有1.18万亿元,比起前些年来,要少得多。但是,可能带来的风险一点也不会比前些年小。一方面,地方已经债务累累,继续负债的条件已经不太具备,能力也在减弱,再增加债务无疑会风险加倍形成;另一方面,由于偿债能力不强、动力不足,且明债之路被大大缩减,很多地方只能通过间接负债的方式筹集资金。譬如将不具备条件的项目列入PPP,使PPP从合作变成了变相负债,从而大大增加了未来的偿债压力。

  这也意味着,地方在偿债动力和负债动力方面,是完全不对等的,偿债动力远比不上负债动力。没有偿债动力,每增加一分债务,就会使风险增加一分。而随着债务的不断增多,风险增加的速度就会高于债务增加的速度。那么,所谓的债务警戒,就失去了意义,至少,起不到债务警戒的作用。用低于国际通行的债务警戒来衡量我国地方政府的债务,就容易对产生误导。

  事实也是如此,尽管按照官方公布的地方债务数据,以及地方目前可用的综合财力,确实还低于国际通行警戒,地方债务似乎是安全的。但是,这显然是自我安慰,严重地说,是自欺欺人。在只想负债、不想偿债的环境下,且债务已接近了国际通行警戒,还怎么可能是安全的、没有风险的。更重要的,一些地方由于前些年大肆负债,负债总额已经突破了国际通告的警戒,其风险随时可能爆发。即便是那些没有达到国际通行警戒的地区,如果没有中央财政的债务置换,大多地方也可能出现风险了。

  要知道,按照我国财政目前的格局,绝大多数地方都是“吃饭财政”加“土地财政”,“吃饭财政”是把企业辛辛苦苦积累下来的财富,全部用在了政府机关的运行方面,而事业方面的投入明显不足;“土地财政”则是把子孙后代的钱都花光,还背上了沉重的债务负担。如此一来,除了债务置换,还有几个地方能够有效地偿还到期债务呢?不具备偿债能力,负债冲动又不减,债务自然会越积越多,风险也越聚越大。

  也正因为如此,当我们在用国际通行的警戒标准衡量我国的债务水平时,有没有认真考虑过我国地方政府对待债务的态度和认识,有没有考虑过地方是否具有偿债意识和能力。俗话说,有借有还,才能再借不难。地方政府只知负债、不想偿债,总有一天会出现借不动、借不到的情况。到时候,债务链怎么能不断,风险又怎么能不爆发呢?

  所以,面对已经形成的债务,决不能为了某种需要,千方百计地找出不会出现风险的理由,尤其不能简单地用国际通行警戒标准对判断地方债务是否存在风险,而应当把可能出现的风险找出来,从而采取强有力的措施进行化解。首先,要强化地方政府的债务意识,提高地方政府对待债务的态度和认识,不要再盲目负债、变相负债,要有对自己、对未来、对子孙后代负债的认识;其二,要强制地方政府建立偿债机制,设立偿债基金,且偿债基金规模不能小于地方可用财力的10%,且必须用于偿还到期债务,而不是只想负债、不想偿债;再者,要建立债务偿还的考核机制,并与地方政府的政绩挂钩。凡是达不到要求的,党政主要负责人不能升迁。问题严重的,还要追究责任;最后,就是要对地方债务再进行一次全面的清查,特别是融资平台的债务,必须真实、准确。

  总之,对地方债务,决不能再盲目乐观,国际警戒线不是衡量地方债务风险的唯一标准,更重要的,要看偿债动力与负债动力,看有没有良好的债务偿还机制。返回搜狐,查看更多

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